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沒定GDP增速,起草歷時長、篇幅壓縮近半、“三段式”改為“拉條子”……

解讀政府工作報告| 今年的政府工作報告究竟有多特殊?

雖然報告時間短,但報告內容的重要性決不亞于往年,甚至是更受關注。

《中國經濟周刊》 記者  陳惟杉|全國兩會報道

(本文刊發于《中國經濟周刊》2020年第10期)

因為新冠疫情,今年政府工作報告的亮相時間從3月初推遲到了5月下旬。

5月22日上午,國務院總理李克強作政府工作報告。不少人在聆聽今年的政府工作報告時的一個最直觀的感受恐怕就是“短”,總理作報告的時間變短了,人們拿到手的報告文本比往年短了近一半。

雖然報告時間短,但報告內容的重要性決不亞于往年,甚至是更受關注。

在當下這一特殊時期,今年的政府工作報告如何回應各方關切、反映各方期待?更重要的是,在罕見地沒有提出經濟增速具體目標的情況下,報告為今年的發展設立了怎樣的目標?提出的諸多政策與今年的發展目標又有著怎樣的邏輯聯系?

起草歷時之長,

改革開放以來少見

今年政府工作報告的起草,遇到了前所未有的新情況。用政府工作報告起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏的話來說——

“年年歲歲花相似,年年歲歲人不同,報告同樣如此,今年更是如此。每年這個過程都是一個很艱難的過程,尤其是今年。”

去年年底以來,政府工作報告起草組按照既定程序進行了報告起草工作。報告稿經黨中央、國務院討論通過后,下發各地區各部門各單位征求意見,隨后根據征求的意見,起草組對報告進行了修改。

但是受新冠肺炎疫情的影響,國內外形勢發生重大變化,全國兩會從3月初推遲至5月下旬召開。

“按照黨中央的決策部署,春節之前寫的那一稿和今天報告這一稿相比,從內容到形式都發生了很大的變化,有些方面可以說是面目全非。”黃守宏介紹說。

往年政府工作報告大概是1.95萬字左右,今年報告約1.04萬字,“大體上減了一半。”

“從內容、形式、篇幅等都有很多變化。”黃守宏舉例說,往年政府工作報告總篇幅1.95萬字左右,回顧過去工作這部分會有4000字左右,今年則少多了。“在部署工作這塊,近幾年用去年的工作回顧、今年的總體思路、今年的重點工作“三段式”多一點,今年根據實際情況采取了“拉條子”的方式,其中一個目的也是為了節省篇幅、減少層次,同時更加突出下一步要干什么、做什么。”

“對寫報告這類文章來講,越短越難寫,因為容量有限而方方面面的要求和需要表達的東西又很多。”黃守宏說。

今年的政府工作報告不只變短了,其起草歷時之長,“是改革開放40多年來少見的。” 相應的,聽取方方面面意見的時間也比較長,聽到的方方面面建議也比較多。“根據各方面的意見和建議,我們不斷地對報告作出修改。”黃守宏說。

起草組非常關注社會各界的反映,特別是網民的反映。比如,中國政府網聯合25家網絡媒體平臺以及各地區、有關部門政府網站,第六次開展“我向總理說句話”網民建言征集活動。中國政府網把精選出來、有代表性的近1400條建言轉給了起草組。

根據黃守宏的觀察,“這些建言側重點在疫情之前和疫情之后有點變化,從近期來看重點關注是就業、醫療、住房、收入和消費、市場主體等5個方面。”

除了聽取意見的時間比較長,聽到的建議比較多之外,因為形勢在變化,國際疫情形勢在變化,國內疫情防控成果不斷拓展,國內外經濟形勢也在不斷變化。“在這種情況下,報告修改量就大了,所以很多部分是重新起草的。”黃守宏在5月22日的新聞發布會上甚至表示,“特別是最近一段時間幾乎每天都在改。”

盡管如此,黃守宏還是特別說明,報告里提出的政策是基于對當前的形勢,包括對國際疫情走勢、國內疫情防控、經濟發展的態勢分析判斷的基礎上做出來的。“如果說形勢一旦發生超出預期的變化,報告里也講了,對相關的政策將予以完善。”

沒提GDP增速,今年的發展目標怎么定?

談及今年政府工作報告最為特殊之處,恐怕是沒有提出全年經濟增速具體目標。

盡管國家發展改革委副主任寧吉喆解釋說,改革開放以來,政府工作報告沒有提年度增長預期目標,今年已經是第4次,前3次分別為2000年、2001年和2002年。但并不妨礙這成為“大家最關心的問題”。

對此,李克強總理在作政府工作報告時解釋,主要因為全球疫情和經貿形勢不確定性很大,我國發展面臨一些難以預料的影響因素。

“最大的因素就是不確定性。” 政府工作報告起草組成員、國務院研究室黨組成員孫國君介紹說,一是疫情走勢的不確定性,二是世界經濟的不確定性。疫情是當前影響全球經濟活動的最大因素。全球疫情走勢無法準確判斷,也就相應無法判斷各國疫情管控措施會怎么調整。

而外界如此關注經濟增速具體目標的設定,并非沒有道理。

“在正常情況下,經濟增長速度是一種綜合性、基礎性的指標,對指導工作有重要意義。因為很多方面的安排要基于速度作出。”黃守宏直言,“如果不設,包括地方政府在內可能就沒有參照和依據。”

那么,沒有提經濟增速的具體目標,今年的發展目標怎么定?

在對疫情前考慮的預期目標作了適當調整后,政府工作報告提出,今年要優先穩就業保民生,堅決打贏脫貧攻堅戰,努力實現全面建成小康社會目標任務。

“優先穩就業保民生”被寧吉喆稱為今年發展的“首要目標任務”,堅決打贏脫貧攻堅戰則是今年發展的“重目標、硬任務”。

寧吉喆表示,提出這樣的發展目標“體現了我們發展的目的是為了民生,體現了就業優先,體現了攻堅克難的重點目標任務——打贏脫貧攻堅這個三大攻堅戰之首,體現了‘十三五’規劃收官之年發展目標與全面建成小康社會第一個百年奮斗目標的銜接。”

當然,“不提經濟增速具體目標,不是說不重視經濟增長,不是說要任由經濟增速下滑。” 孫國君提醒說,政府工作報告里有一句話很重要——穩定經濟運行事關全局。

他在解釋有兩個方面需要增長來支撐時首先就提到,今年提出要優先穩就業保民生,堅決打贏脫貧攻堅戰,這需要經濟增長支撐。“按照前些年的經驗數據,一個點的增長速度對應大概200萬新增就業;從脫貧的情況看,全國有近3000萬的貧困勞動力在外打工,打工收入是很多農村居民重要的收入來源,也是解決脫貧問題的重要途徑。”

正如寧吉喆所言,“雖然沒有直接提GDP的增長目標,但經濟增長的內容已經融在其他經濟社會發展目標之中。”

在談到不設GDP增速具體量化指標,地方政府該怎么辦時,黃守宏表示,從地方政府來講,可以讓大家從速度的焦慮中、數字的包袱中解脫出來,按照黨中央、國務院的部署,把精力用在保就業、?;久襠?、保市場主體上。

“速度多少,GDP多少,不是方向,是最后的結果。不會因為沒有速度目標就失去了方向。” 黃守宏說。

就業!就業!

在解釋為何沒有提出全年經濟增速具體目標時,李克強總理表示,這樣做,有利于引導各方面集中精力抓好“六穩”“六保”。“六保”是今年“六穩”工作的著力點。

“‘六保’是針對新情況提出的積極的、進取的而不是消極的目標任務。”黃守宏認為,今年的各項政策是圍繞“六穩”特別是“六保”展開的,這里面又是聚焦保就業、?;久襠?、保市場主體展開的。

他進一步解釋了這三者之間的關系,“為什么提‘六保’并把保就業列為‘六保’之首?因為就業是最大的民生,是經濟發展最基本的動因所在。保就業靠什么?就是要穩住企業、穩住市場主體,特別是穩住中小微企業。”

“當前中國經濟發展面臨的突出問題和矛盾之一,就是就業和民生問題。”黃守宏說,“今年對中國來講,穩住就業是最重要的,穩住了就業就保住了基本民生,這是最重要的任務,也是最大的成就所在。”

“六保”和“六穩”排到最前面的都是就業,今年的政府工作報告究竟有多關注就業問題?

報告起草組成員孫國君對報告的電子版進行檢索后發現,“報告的最高頻詞是‘就業’,39處講‘就業’,這可能是歷史上第一次。”

政府工作報告提出,城鎮新增就業900萬人以上,城鎮調查失業率6%左右,城鎮登記失業率5.5%左右。而在2019年,城鎮新增就業1352萬人,調查失業率在5.3%以下。

對于這一目標,孫國君認為,今年就業目標適當下調,提出來城鎮新增就業900萬人以上,是實事求是的。如果今年新增就業能達到900萬人以上,調查失業率就會控制在6%左右,這和現在的經濟形勢是相匹配的。

“1—4月份,全國城鎮新增就業已經有354萬人,我認為這是非常亮眼的成績單。在疫情沖擊面前,我們國家這個成績跟任何國家、任何地區比起來都是了不起的增量。”國家發展改革委副秘書長趙辰昕提醒說。

政府工作報告指出,千方百計穩定和擴大就業。加強對重點行業、重點群體就業支持。今年高校畢業生達874萬人,要促進市場化社會化就業,高校和屬地政府都要提供不斷線的就業服務。做好退役軍人就業保障。

而今年城鎮新增就業900萬人以上,“這900萬很大的比例是面向大中專院校的畢業生和復員退伍的軍人。”趙辰昕說。

“促就業舉措要應出盡出,拓崗位辦法要能用盡用。”政府工作報告提出,就業優先政策要全面強化。

“我們要加強就業優先導向的宏觀調控。”趙辰昕解釋說,“現在各部門都是這么做的,下一步還會繼續把就業優先導向作為所有政策的著眼點。”

中小微企業是實現就業最主要的渠道,80%以上的就業都依靠中小微企業?;剖睪甌硎?,“針對當前企業特別是中小微企業的困難,報告提出了一系列的舉措,目的就是為了穩就業。”

“我們對企業特別是中小微企業采取了大規模的減稅降費舉措。”黃守宏介紹說,去年減稅降費2.36萬億元,超過原定的近2萬億元規模,而今年政府工作報告預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。“除了減稅降費以外,還有一些降低企業經營成本的政策,比如今年要繼續降低電價,繼續推動網絡降費15%。”

除了減稅降費,李克強總理在作政府工作報告時明確提出,財政、貨幣和投資等政策要聚力支持穩就業。

如何聚力?具體來看,孫國君就提醒要關注財政政策的執行方式。

政府工作報告提出,今年赤字率擬按3.6%以上安排,財政赤字規模比去年增加1萬億元,同時發行1萬億元抗疫特別國債。這是特殊時期的特殊舉措。

李克強總理指出,上述2萬億元全部轉給地方,建立特殊轉移支付機制,資金直達市縣基層、直接惠企利民,主要用于保就業、?;久襠?、保市場主體,包括支持減稅降費、減租降息、擴大消費和投資等,強化公共財政屬性,決不允許截留挪用。

“穩就業、保民生的直接責任、直接壓力在市縣政府,今年建立了特殊轉移支付機制,這些錢省里不存截留,直達市縣基層,這是以前沒有的一種機制。”孫國君解釋說。

貨幣政策工具也要有創新。“報告圍繞緩解當前小微企業存在的困難和就業的困難,在金融方面也有一系列舉措,特別是在宏觀政策中提出要創新直達企業的貨幣政策工具等。”黃守宏說。

“盡管我們做出最大的努力,采取一切可能采取的措施,但是失業率還可能會略有增加,失業的人數也會有增加。”黃守宏表示,我們不僅在擴大就業方面有措施,在加強失業保障方面也采取了一系列措施。

政府工作報告提出,擴大失業保險保障范圍,將參保不足一年的農民工等失業人員都納入常住地保障。

“我們現在失業保險基金結余還有4600多億元,另外我們還有2萬多億元的社?;鷲鉸源⒈?,今年還要推動失業保險省級統籌。通過這一系列措施,我們有能力、有辦法把失業兜住。”黃守宏說。

如何打贏脫貧攻堅戰?

脫貧攻堅被視為今年的“硬任務”。

政府工作報告提出,去年,農村貧困人口減少1109萬,貧困發生率降至0.6%,脫貧攻堅取得決定性成就。

我國貧困人口已從2012年年底的9899萬人減少到2019年年底的551萬人。

黃守宏表示,為確保脫貧攻堅決戰決勝,按照黨中央的部署,“報告提出了針對性強、力度大的重要舉措”。

政府工作報告提出,脫貧是全面建成小康社會必須完成的硬任務,要堅持現行脫貧標準,強化扶貧舉措落實,確保剩余貧困人口全部脫貧,健全和執行好返貧人口監測幫扶機制,鞏固脫貧成果。

今年政府工作報告中有一部分內容便是“確保實現脫貧攻堅目標,促進農業豐收農民增收”,提出的舉措包括加大剩余貧困縣和貧困村攻堅力度,對外出務工勞動力,要在就業地穩崗就業??瓜遜銎緞卸?,支持扶貧產業恢復發展。加強易地扶貧搬遷后續扶持。深化東西部扶貧協作和中央單位定點扶貧。強化兜底保障。

寧吉喆解釋說,堅決打贏脫貧攻堅戰,重點是加大就業、產業、消費等扶貧力度,要以投資建設帶動扶貧脫貧。

其中,易地扶貧搬遷由國家發改委負責。據國家發改委秘書長叢亮介紹,截至4月底,全國易地扶貧搬遷工作已經取得決定性進展,實際入住建檔立卡貧困人口951.5萬人,搬遷入住率達到99.4%,還有0.6%需要在今年剩下時間加快完成。另外,22個有搬遷任務的省份已經有17個省份全面完成搬遷入??;同時,在有勞動力的貧困搬遷家庭中,已經有超過90%的家庭實現至少一人就業。

在協調資金方面,叢亮透露,“協調安排地方政府一般債務資金264億元、中央財政扶貧資金48億元,用于易地扶貧搬遷后續扶持。”

而對于脫貧攻堅的難點,黃守宏解釋說,“本來過去這幾年每年脫貧都是1000萬以上的力度、規模,今年只剩下500多萬人,但這次新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來了不利影響,包括勞動力復工受到了影響、一些貧困地區農產品的銷售出現困難等等,返貧致貧風險加大。”

該如何化解新冠肺炎疫情對脫貧攻堅帶來的不利影響,特別是其對于勞動力復工的影響?

記者注意到,政府工作報告提出,支持農民就近就業創業,擴大以工代賑規模,讓返鄉農民工能打工、有收入。

叢亮特別介紹說,現在分批下達了2020年以工代賑資金56億元,重點投向“三區三州”等深度貧困地區和湖北等受疫情影響比較嚴重的地區,廣泛組織貧困群眾特別是受疫情影響無法外出就業的貧困群眾參與以工代賑工程建設,將勞務報酬占中央投資的比例從10%提高到15%,原來的投資中中央投資用于發放勞動報酬的最低比例是10%,現在提高到15%,預計將吸納30萬受疫情影響無法外出的貧困勞動力在家門口實現就業增收。


2020年第10期 《中國經濟周刊》封面

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